毫无疑问，像章鱼一样，包含物联网、移动通讯网络、互联网、WiFi接入网等网络在内的泛在网，使城市伸出密集的触须，让城市布满人造大脑，更加自动化、智能化。泛在网广泛应用于城市的各个领域，从而解决目前城市遇到的诸多问题，打破政府部门之间的围墙，提高政府办事效率与市民满意度。

随着电子政务的规划和实施，中美等国家在城市日常管理中也取得了非凡成绩，但应急管理和日常管理却产生了裂痕。不仅政府部门之间联动很少，而且社会整体联动更是少之又少，ICT系统之间联动也没有成为常态。有的城市只关注市政管理，更有甚之，有些城市单纯为了维稳而只关注突发事件的应急管理。针对这种现象，《人民日报》前副总编辑周瑞金说：“把社会管理视为常态工作，而不是当作危机管理”，当社会管理局限于城市时，建立城市管理联动体系是针对日常管理和应急管理最佳解决方案。

联动指若干个相关联的人和物，一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化。城市管理联动体系要求城市各个要素和对象联合应对各种日常活动和紧急事件，让市民、政府和社会机构不但成为城市的成员，而且成为城市的责任人和真正主人。城市管理联动能让城市管理平战结合，城市内部协同无隙，日常管理和应急管理自动化。

泛在网的城市管理联动体系

无论是城市日常管理还是城市应急管理，都需要一种粘合剂，不但粘合日常管理和应急管理两个方面，而且粘合城市中的人和物。人包括市民、政府部门、企业和公共服务机构，他们相互监督和服务，需要相互协作；物包括公共设施、装备器材、建筑物、商品和私人物品，这些物品相互之间需要通讯，而且人和物之间也需要通讯。

我们基于泛在网提出城市管理联动体系，利用统一的管理支撑平台建立联动机制，以解决城市管理中人与物、物与物、人与人之间协同困难的问题，从而更深入地解决日常管理和应急管理割裂的问题。

目标和任务

按照上述讨论，我们提出的智慧城市管理联动体系应充分开发和利用先进的信息获取、信息管理、信息集成、智能分析等技术，结合机制和模式创新，根据日常和应急管理的需求，充分发挥城市的信息、经济、资源、环境、社会等多种力量。

城市管理联动体系的主要目标：

实现城市中政府、企事业单位、市民之间的联动，处理城市管理的突发事件和日常管理活动，提供社会管理联合行动平台；

保障城市安全发展，促使和协助城市中政府、企事业单位、市民树立“持续的系统的安全观”，不以牺牲安全换来眼前的利益，不能满足于当前安全，而要着眼建立保证安全的长效机制，实现长久安全；把城市当做一个有机系统，系统把握安全态势、查找安全问题、堵塞安全漏洞、消除安全隐患，形成完整的保障城市安全的链条，而不是片面地、孤立地就安全抓安全；

利用ICT技术，完成城市信息化，构建电子政务和企事业单位信息系统，完善各级政府对城市管理和监督机制的电子化流程。

城市管理联动体系的主要任务包括：

以电子政务网络为核心，改造和整合现有的泛在网，建立统一、规范、科学、高效的城市管理联动网络；

通过整合现有资源，建立分工明确、责任到人、优势互补、常备不懈的城市安全保障体系；

通过整合现有信息系统，建立信息公开化、领导一元化、指挥智能化、决策科学化、保障统筹化、防范系统化的综合计算机系统。

通过对现有公共服务的整合与完善，建立统一的公共服务平台，形成智能化的城市网络体系，实现跨区县、跨部门、跨企业的快速反应、无缝协同。

联动体系

城市管理联动体系是一个涉及协调广泛的跨职能、跨区域的城市专业资源，在城市管理过程中需要保持持续动态的资源分配和流程重组，并具有高效决策协调能力的一个综合应用体系。

目前，由于大多数的城市管理体系缺乏综合规划和组织体制保障，不但造成行政隔阂，而且在通信与信息领域也存在网络割离、应用隔阂的情况。在实际使用中，通信与信息应用时常发生互为冲突、相互干涉的现象，例如：数据无法同步传递；各办事机构和专业机构应用系统无法互联互通等。这就给城市管理联动体系带来了业务协作的压力，也大大降低了城市管理的功效，产生“联而不动，无法共生”的问题。(如图1)



图1 城市管理联动协作图

管理分级

城市管理联动体系对活动和事件分级管理，分级如下：

第7级：需要广泛地动员市民和巨量的调度资源。如果是突发事件，则对城市造成毁灭性损害，如果是管理事件和活动，则必须全市全力处理，否则对城市现状和未来产生决定性影响。

第6级：需要较为广泛地动员市民和大量的调度资源。如果是突发事件，则必须相关部门投入大量人力物力来挽回损失，如果是管理事件和活动，则必须投入所有相关部门和资源，否则会对城市现状和未来产生巨大影响。

第5级：需要动员市民和调度资源。如果是突发事件，则必须相关部门投入相应资源来挽回损失，如果是管理事件和活动，则必须投入较大资源来执行，否则会对城市现状和未来产生影响。

第4级：需要市民高度关注和较少的资源调度。如果是突发事件，则调度足够资源在有限范围内及时处理，如果是管理事件和活动，则相关部门配合执行，否则会对城市产生影响。

第3级：需要市民有限关注和较少的资源调度。如果是突发事件，则在有限范围内及时处理，防止恶化，如果是管理事件和活动，则全力执行，部门协同较少。

第2级：不需要市民关注和少量的额外资源调度。如果是突发事件，则在部门内及时处理，防止恶化，如果是管理事件和活动，则全力执行，没有部门协同。

第1级：不需要市民关注，没有额外资源调度，仅需要投入日常安排的资源。

机构重组

由于行政体制仍是树形的垂直架构，其行政理念是对上负责，而城市管理联动体系需要的是以城市及其居民为核心的扁平结构，其运作理念是对城市及其居民直接负责。城市管理联动体系的机构需要重新构造，总体上在融合日常行政管理机构和应急管理机构基础上进行优化，主要进行监管分离和机构扁平化改造，市长领导指挥调度中心，监督机构领导专家组，并监督市长和指挥调度中心，指挥调度中心直接指挥所有政府部门和企事业单位，如下：

指挥调度中心：负责接报、报告和通报第2/3/4/5/6/7等级的活动和事件，尤其是4/5/6/7等级的活动和事件；由市政府下属部门成立，属于值守、指挥、有限执行三合一机构，向市长负责。

市长：领导指挥调度中心，并亲自处理第6级和第7级事件。向监督机构负责。

监督机构：监督、检查和指导指挥调度中心的工作；由市委、市人大、市政协、市高级法院、市检察院成立。

执行机构：执行指挥调度中心的指令，履行指令相关的信息汇总与综合协调职责；由市政府下属部门和企事业单位各自成立，向指挥调度中心负责。

专家组：聘请有关专家组成专家组，为城市工作提供决策建议，参与第4/5/6/7级管理和指挥。由监督机构成立，向监督机构负责。

核心技术

城市管理联动体系使用如下核心技术：

泛在网：城市管理联动体系要实现通信联动。泛在网(ubiquitous network )又称“无处不在网”，可随时随地供给人使用，让人享用无处不在服务的网络，其通信服务对象由人扩展到任何东西。城市管理联动体系的基础设施是泛在网，泛在网包含物联网、互联网和通讯网络。要达到即时信息共享、资源统一调度、多级协同响应，必须泛在网达到一定要求。

协同平台：管理机构重组后，城市业务被统一到协同平台上处理，从而大大提高了各部门之间的协同程度和反应速度。城市管理联动体系采取统一的协同平台，协同平台提供统一通讯、联合审批功能，利用视频会议、电话会议、协同办公建立会商机制。

城市管理联动体系主要覆盖城市市政、公共服务、公共安全、消防、医疗卫生等，市政方面已经开始改善，但是综合能力还是比较差。通过协同平台建立应用协作才能提供城市管理的综合支撑能力。

电子政务：利用ICT技术的电子政府是城市管理联动体系有效运作的关键。城市管理联动体系利用电子政务的信息交换平台打破部门和企事业之间的信息壁垒，让协同平台真正具备政府部门和企事业单位之间的协同能力。

指挥调度系统：指挥调度系统以计算机辅助调度、呼叫中心、统一通信为基础。以往高层决策部门和一线执行部门往往采用相对传统的指挥手段，上下指令往往不通畅，因此指挥调度系统就是城市管理联动体系的可靠支撑，向市长、指挥调度中心、专家组提供自动和半自动资源调度能力。

公共数据库：城市管理联动体系依赖专业知识和决策分析对城市管理活动和事件做出正确决策，专业知识和决策分析来源就是城市公共数据库。

城市公共数据库包括城市宏观经济、资源、社会、教育、科技、文化、旅游、通讯等方面的全面数据。要建立城市公共数据库，必须做好空中、地面、地下所有立体方位的数据调查，还必须利用传感器实时采集交通、水利、气象、地理等领域的数据。除此之外，还需要通过数据挖掘、决策分析来获取新知识，掌握这些知识才能有效指导城市活动和突发事件的处理。

应急预测预警：突发事件的汇集、储存、分析和传输非常重要，有相关单位、部门之间的信息交流与情报互换也非常重要。应急预测预警技术能够及时收集突发事件信息，分析影响城市安全的主要因素，并根据分析结果向指挥调度中心预警。指挥调度中心管理突发事件预警信息，并记录其发布情况及其相关机构接收到后的处理情况。

方案设计

城市管理联动体系引入泛在网技术后，城市管理过程就是典型的自动控制过程(如图2)。



图2 城市管理自动控制过程

从技术上讲，泛在网作用于城市就是使用物联网、互联网和通讯网络联接城市元素，例如：把传感器部署到各种市政设施上，商品上附加RFID标签，市民携带智能卡。于是，市民及其周边物体全部进入了计算机网络系统，达到城市管理自动监控和按需管理等目的。传感能力、计算能力和通讯能力赋予城市“智慧”，通过感知、识别、处理、分析、监视和控制来实现城市自动化，从而在泛在网之上实现市民、政府和社会机构的协同联动。

从架构上我们分为四层：感知延伸、泛在网、管理支撑和业务应用(如图3)。其中，管理支撑层包括泛在网运营管理支撑平台、电子政务、协同平台、指挥调度系统、应急预测预警和公共数据库组成。业务应用层是各种服务系统及其人机接口，负责城市管理各个领域的业务。



图3 城市管理联动分层架构图

城市管理联动体系的部署(如图4)，包含临界区、安全区、平台区和应用区，作用是保证安全的前提下提供计算能力、存储能力、平台能力和应用能力。泛在网作为管道为城市提供通讯能力，容灾中心保证容灾能力。



图4 城市管理联动体系部署图

指挥调度中心在指挥调度系统辅助下负责指挥和调度，包括城市的宏观调控任务分解调度，重要的日常任务分派处理，突发事件的处理，政府部门和企事业单位协同，资源调度，审查任务执行进度，市长直接指挥高等级事件等；市府各部门、区县政府各部门、企事业单位在各种ICT系统辅助下负责执行指挥调度中心的指令，具体包括接受指挥调度中心任务分派，指挥下级部门执行任务，检查和回报任务执行情况等。

城市管理联动体系必须打破行业职能条块分割的状况，构建起一个信息即时共享、资源统一调度，多极协同响应，集成日常管理和应急管理为一体的平台，才能取得有效保障城市日常管理效率、改善应急响应速度和处理能力、整合资源并提高资源使用效率的成果。