近年来，数字化正以迅猛态势改变着经济社会发展形态，与此同时，贸易战、新冠疫情等黑天鹅事件频发，全球进入VUCA时代（Volatility易变、Uncertainty不确定、Complexity复杂、Ambiguity模糊的时代），对城市治理、公共服务、经济韧性提出了更多的挑战。近期，上海、深圳围绕“城市数字化转型”相继出台重要文件，提出未来第十四个五年规划和二〇三五年数字化整体转型的远景目标建议，开启了城市数字化发展的新篇章。　　    

     1.城市数字化发展涌动“新浪潮”

　　数字化正以不可逆转的趋势重塑全球经济社会发展形态，对城市高质量发展起着重要驱动作用，新加坡、伦敦、纽约等全球领跑城市近年来高度重视数字化发展。近期，上海、深圳等国内引领型城市也相继出台“城市数字化转型”的部署，标志着我国领先城市数字化发展进入新的阶段，加快向全球领跑型城市看齐，领先城市的“数字化转型”将掀起新一轮数字化发展浪潮，对全国其他城市起到重要示范、引领作用。

　　相比于“数字化建设”，“城市数字化转型”有以下三方面的新特征：

　　一是更加体现整体性，上海的“整体性转变”、深圳的“整体化转型”等更加强化多领域相互促进、齐头并进的理念升级；

　　二是手段上更加强调“重塑”“变革”，不再是数字技术单维度赋能，经济社会运行各领域的流程、规则全面再造和重构等非技术赋能更为关键；

　　三是“数据”要素的核心作用更为凸显，数据全面交易流通，价值全面释放，支撑全方位赋能将是“城市数字化转型”的核心。

　　图1:上海、深圳、杭州城市数字化转型的比较

　　资料来源：现代数字城市研究院根据公开资料整理

　　1.1.上海：建设具有世界影响力的国际数字之都

　　2021年1月4日，上海发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》文件，提出建设具有世界影响力的国际数字之都。主要布局三个重点方向，一是坚持整体性转变，推动“经济、生活、治理”全面数字化转型；二是坚持全方位赋能，构建数据驱动的数字城市基本框架；三是坚持革命性重塑，通过再造数字时代的社会运转流程，重构数字时代的社会管理规则，塑造数字时代的城市全新功能，重建数字时代的城市运行生态，引导全社会共建共治共享数字城市。

　　1.2.深圳：打造全球数字先锋城市

　　2020年12月31日，《中共深圳市委关于制定深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》正式出台，提出加快数字化整体转型，打造全球数字先锋城市，对数字经济、数字政府、数字社会和数字基础设施四大领域进行了全面部署，并以发挥数据作为最活跃生产要素的重要价值为核心，通过建立完善的数据治理体系，释放数据要素价值，并重点提出率先建立数据资源确权、交易流动等制度。

　　1.3.杭州：高水平打造“数智杭州·宜居天堂”

　　2020年12月15日，《中共杭州市委关于制定杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》出台，提出率先建成数字变革策源地、数字变革走在前列等要求、目标，并提出“坚持数字赋能产业变革，推进产业基础高级化、产业链现代化”，以及“坚持以数字化改革牵引各领域改革，充分激发体制机制活力”两个重大部署，改革成为下一阶段杭州数字化发展的主线。

　　1.4.全球范围内领先城市大力推动“数字化转型”

　　1.4.1.新加坡“智慧国”

　　新加坡在“智慧国家2025”计划推进的基础上，于2018年配套发布《数字政府蓝图》、《数字经济行动框架》和《数字社会就绪蓝图》，体现了其整体转型的理念。数字政府以“数字聚核，用心服务”为原则，通过整合民众和企业服务，加强政策、实施和技术融合，建设公用数字和数据平台，推动民众和企业共同参与创新。数字经济主要包括加速现有产业数字化，构建客户需求为中心的数字化生态，提高经济竞争能力，推进数字产业化，将数字产业打造成为经济增长引擎。数字社会则致力于致力于让全民最大化享受数字社会便利。

　　1.4.2.共创智慧伦敦

　　伦敦于2018年出台《共创智慧伦敦路线图》，以数字包容、公民创新、公民平台等促进用户成为智慧伦敦建设的主体；针对城市数据使用达成新的协议，设立伦敦数据分析办公室来推动数据开放共享，加强数据权利保护与问责制；启动伦敦互联计划来确保光纤到位、Wifi覆盖及5G集成开发战略；增强公众数字技能培养，建立数字化人才管道。

　　1.4.3.纽约智慧公平城市

　　美国纽约2019年4月份推出《One NYC 2050战略》，主要包括实现全城连接、指导和扩展智能技术、发展创新经济、确保有责部署四项战略布局。以数据作为智慧城市建设与发展基石，致力于把政府采集及整合的数据用于提高纽约人的生活水平和质量，以LinkNYC、NYC311为代表的城市运行基础设施，自动决策系统（ADS）、智慧灯杆、物联网行动等面向未来的城市数字化转型准备，共同构成了纽约智慧城市的基本框架。　

　　2.VUCA时代下的城市数字化转型

　　近年来，数字化以迅猛态势改变着经济社会发展形态，全球城市都面临数字化浪潮的冲击。与此同时，贸易战、新冠疫情等黑天鹅事件频发，世界进入更加不确定而复杂的VUCA时代，对城市治理、公共服务、经济韧性提出了更多的挑战。如何结合理念转变和模式创新，更好地运用数字化手段，推动整个城市的转型，打通经济社会运行堵点，化解和应对不确定性，成为了全球城市正在共同实践和思考的课题。

　　面对这个新课题，首先要理清的，是城市数字化转型的出发点和落脚点的问题。越是在不确定的时代，我们就越要找到确定性，而人口始终是城市发展中最活跃的基础要素。城市市民参与到生产和生活中，支撑了经济发展和社会生活两大城市发展“双轮驱动”要素，是数字经济和数字生活的重要主体，因此，千千万万个市民的个人需求才是城市数字化转型最重要的驱动力，也是数字化转型成功与否的根本标尺。

　　图2:城市数字化整体发展概念架构

　　资料来源：现代数字城市研究院原创

　　城市数字化转型覆盖了数字经济、数字社会和数字政府这三个领域。在过去的数字化发展路径里，新技术往往先在经济和生活领域应用探索，带来市民生产生活方式的转变，再反过来提升市民对政府的要求，间接推动政府相对滞后的数字化进程，三个领域的数字化进程并不是齐头并进的。目前我国数字经济占GDP比重已超过三分之一，放大数字经济的辐射带动作用，才能更好地支撑社会生活，同时，也需要政府通过数字化转型创新治理和服务，为数字经济发展创造良好的社会生活环境。因此，良性的城市的数字化转型要避免各个领域相互孤立地各自推进，要坚持整体视角，推进城市在各领域同步协调、互为促进的转型。

　　2.1.城市数字化转型是“十四五”重点任务

　　城市整体的数字化转型，是对党的十九届五中全会把数字化发展作为“十四五”期间一项重大举措的呼应。要自觉站位新发展阶段，坚定贯彻新发展理念，主动融入新发展格局，推动经济社会更高水平发展。

　　2.1.1.进入“新发展阶段”的必然选择

　　“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键阶段，当前我国面临严峻而复杂的外部环境，新冠疫情影响广泛深远，逆全球化趋势加剧，不稳定性不确定性明显增强。在投资、外贸、工业等传统经济增长模式动能衰减的情况下，新一代信息技术驱动的科技革命正处于加速演进阶段，数字经济对GDP增长的贡献率达到67.7%,已成为最重要的增长动能。领先城市开启的数字化转型是深刻把握数字技术、数据要素重新定义生产力和生产关系这一核心时代特征，主动顺应发展趋势的必然选择。通过全面、系统、深刻的数字化转型，将数字化与城市经济社会各领域深度融合，全面重塑城市治理、服务、经济生产的形态，释放新的生产力，打造新时代的城市发展新动能。

　　2.1.2.贯彻“新发展理念”的重要举措

　　党的十九届五中全会提出要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。城市数字化转型不仅仅是各领域的技术创新，对于政府来说，更是基于发展理念深刻革命的深层次治理创新。当前数字经济和数字社会的转型进程较为领先，政府的数字化转型稍显滞后，但却尤为重要。政府数字化转型是对传统政府运作模式、传统信息化建设模式的改革和创新，是在全面深化改革和信息技术革命这两大时代脉络相互交织的背景下开展的系统性改革。它的实践路径是以改革创新思维系统打造整体化、协同化、数字化政府，有效提升政府履职服务能力，带动和牵引各领域数字化转型，从而实现城市的整体数字化转型发展。

　　2.1.3.构建“新发展格局”的有力抓手

　　党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。习近平总书记在在第十七届中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会开幕式上的致辞上提出：在智慧城市、5G、人工智能、电子商务、大数据、区块链、远程医疗等领域打造更多新的合作亮点，加强数据安全保护和政策沟通协调，为双方经济社会发展培育更多新动能。面对复杂的国内外环境，城市数字化转型以其技术密集型、创新密集型，以及城市复杂巨系统等特征，成为科技自立自强的最大应用试验场，数据要素作为数字经济的重要引擎，成为重点城市链接服务国内大循环和国内国际双循环的关键要素。进一步通过制度保障和机制创新，加快形成关键核心技术自主创新，提升数据流通效率和市场活力，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势，推动经济高质量发展，成为城市整体数字化转型工作的重中之重。

　　2.2.城市数字化发展的维度分析

　　2.2.1.时间尺度：当前处在城市数字化进阶的“分水岭”

　　Gartner认为，企业IT发展历经三个阶段，第一阶段是IT工匠时代，新技术的应用提高了工作效率，也造就了烟囱式系统群；第二阶段是IT工业化时代，基于流程和管理优化开展系统集成；第三阶段则是数字化时代，商业模式发生了变化，强调更为敏捷的开发方案。

　　与企业IT发展经历相仿，我国城市数字化发展历经了高速发展的初始阶段，新技术的应用大幅提升了政府的履职效率，到了“新技术”+粗放应用的扩展阶段，则逐渐被技术裹挟，烟囱式系统林立，新技术倍增效应趋缓；近年来，部分理念先进的城市逐渐摆脱技术驱动的旧观念，率先迈入需求牵引和机制驱动并举，聚焦流程再造和规则重构的整合阶段。

　　目前我国城市主要分布在扩展阶段后期和整合阶段初期。强化“整体政府”理念，刀刃向内推进“一网通办”“一网统管”、城市大脑等跨部门、跨层级、跨领域平台级应用的提速增效，是政府改革和业务再造的有力抓手，是城市数字化建设迈向整合转型阶段的标志性“分水岭”。

　　图3:城市数字化发展阶段

　　资料来源：现代数字城市研究院原创

　　2.2.2.价值尺度：从辅助支撑到转型“催化剂”“加速器”

　　在数字化发展的很长一段时期里，数字技术都只作为辅助支撑手段，信息化部门难以产生直接效益沦为弱势的“成本中心”。随着技术的发展和理念的更新，大家逐渐认识到，单维度技术赋能的价值天花板难以突破，再好的技术也改变不了低效率的组织形态、不合理的业务流程、不匹配的制度管理。而在这次抗疫的非常时期，恰当的场景、可靠的技术、敏捷的机制发生的化学反应是惊人的，我们看到智能医疗机器人、疫情地图、远程医疗、健康码、人群追踪成为“抗疫基本功”，看到“不见面办理、零接触服务”对营商环境的进一步优化，看到企业利用技术感知个人需求并及时做出响应的业务转型自救。数字化理念逐渐深入人心，数字技术已经成为各领域转型发展的“催化剂”“加速器”，进一步推动模式和理念的转变。

　　2.2.3.空间尺度：从超大型城市到中小型城市的梯次需求

　　城市数字化建设历经概念探索、试点建设，以“数字中国”建设峰会为新起点，进入大规模实施推进阶段，2019年，以城市为单位开展数字化建设的比重达到65.9%，较2018年增加46个城市，并逐步向发达区县、新城新区下沉延伸。虽然不同规模城市的数字化进程不一，但数字化已成为不同体量城市打通经济社会运行堵点的共同手段。超大城市面临复杂巨系统，越来越需要通过数字化手段进行高效管理，不断求变，探索城市新路径，成为数字化转型“领跑者”，中小城市则紧跟大型城市步伐，汲取先进实践经验，结合自身需求开展局部创新，形成不同体量城市百花齐放的数字化转型态势。

　　2.3.从数字优化到数字化转型

　　2.3.1.经济社会的全方位赋能

　　传统信息系统以确定性为前提，将城市运行中固化下来的流程、事件在系统上进行精确的记录，从而提升组织的整体效率，是对业务逻辑和业务流程本身的数字优化。

　　城市的数字化转型，旨在以需求牵引和机制驱动并举，发挥数字化在经济社会发展中的基础性、渗透性、全面性、引领性特点，推动各个领域全场景、多角度、全链条的流程再造和规则重构，形成共建、共治、共享的全新运行生态，加速管理手段、模式、理念变革，实现经济社会的全方位的赋能。最终形态是基于城市全要素的数字化映射，以大数据为引擎，实现数字化与城市发展战略深度融合，向各行业全面融合渗透，更好地应对内外部环境的复杂性和不确定性问题。

　　2.3.2.业务逻辑的深层次调整

　　政府侧的数字化建设“分而治之”由来已久，各部门建设起为数众多的各类信息系统，提升了分领域的管理效能，然而进一步数字化转型的梗阻恰恰也在于此，部门之间，甚至于部门内部的系统和数据难以互通，导致了反复拉锯和资源浪费。

　　数字化转型的落脚点在于业务转型，绝不是堆砌新技术的单维度赋能，管理和规则的同步转型尤为关键。“一网通办”“一网统管”改革率先撬动了整体政府的数字化转型，在上海、浙江等建设运行较为成功的城市，数字化系统建设运行背后，都配套有一系列业务创新、流程再造的实施方案，集合了理念升级、数据治理深化、业务流程再造和机制重塑等业务逻辑深层次调整。没有这些非技术的多维度赋能，到最后只能是加了一堆“便民”自助设备，就算有时髦的人机交互、智能监控，也无法给城市的生产生活带来切实的新体验，反而徒增运行故障点。

　　城市大脑是本轮城市数字化转型的重要抓手，是城市数字化发展到高阶后新需求的体现。通过对城市运行数据的实时归集、监测和分析，推动政府流程再造和管理模式创新，实现城市运行全域感知、经济运行一屏全览、领导决策科学高效和应急管理协同指挥的综合性支撑平台。是整合、重构城市各种垂直系统与服务的智能中枢，以城市运行整体视角，克服城市治理碎片化痼疾，支撑公共资源全局优化和城市运行缺陷即时修正。以“城市大脑”为底座的整体数字化转型，将更加注重把握整体与专注局部的平衡，支撑数字化转型“软着陆”。

　　图4:全国城市大脑建设情况监测

　　资料来源：中国系统现代数字城市大数据平台

　　2.3.3.发展要素的颠覆式创新

　　近年来，城镇化进程放缓，老龄化问题日趋严重，土地、劳动力等传统要素市场化配置逐渐“失灵”。而在当前的数字经济浪潮中，数据要素大大提高了生产效率，推动着新技术、新业态和新模式不断涌现，成为引领价值链分工的重要创新要素，对我国数字经济发展起到了支撑性作用。在可以预见的未来，数据要素市场机制建设将成为城市数字化转型的改革重点。

　　图5:现代城市发展趋势

　　资料来源：根据国家统计局数据整理

　　在大数据发展的初级阶段，城市管理者对如何发挥数据分析闭环的价值缺乏深入认识和实践参考，因此不少城市采取了数据量为先的KPI导向。然而有数据不等于数据有用，缺少强有力的场景牵引，数据鲜活性、可用性难以保证，数据价值难以体现。“大水漫灌”式的“海量”数据汇聚带来的更多是数据提供方的抵触，数据管理部门的举步维艰。随着技术应用的成熟度提升，城市数字化转型将更加聚焦破解治理和服务难题，转变“重技术、轻业务”思维，以“先提想法、再搭算法、形成办法”的路径，配套机制创新驱动，有选择、有限量的进行数据的汇聚接入，支撑智能应用的新价值链塑造，实现数据要素的精准发力，最终智能应用也会反哺数据资源体系的进一步丰富和完善。

　　3.以现代数字城市理念，服务城市数字化转型

　　城市数字化转型是全新的系统工程，要立足现代化建设新征程，以全新的数字城市建设理念，坚持“安全为先、需求牵引、数据赋能、迭代发展”，加强技术路线、管理手段、建设模式等多维度的创新，引领城市治理服务和产业经济的转型发展。

　　3.1.建设高安全的数字底座，夯实转型基础

　　“网络安全和信息化是一体之两翼，必须统一谋划”。随着城市数字化转型的不断推进，数字技术以前所未有的深度和广度融入到经济社会发展中。一方面为城市跨越发展提供重大机遇，但另一方面也带来了更多的安全风险，尤其隐藏的“漏洞”“后门”等问题，可能造成巨大损失。以科技自立自强为导向，必须加快推进城市数字化转型的关键核心技术和产品自主可控。要统筹推进信创工程和城市数字化转型工作，建立自主创新、安全可信的云平台等基础设施，为治理、生活、产业等各领域数字化转型筑牢“安全底座”。

　　3.2.做优城市大脑场景，发挥转型实效

　　建设城市大脑是推进城市数字化转型的重要抓手，对于城市管理、民生服务和产业发展正发挥巨大促进作用。通过近几年探索，城市大脑已经从概念探索走向实践落地，不再仅是各类大屏的多维度分析展示，更强调实际场景的智能应用。推进城市数字化转型，要选择一批破解治理“难点”、扫清决策“盲点”、疏通服务“堵点”的具体场景，依托数据中枢打破各部门“数据孤岛”，构建起串联城市运行方方面面的场景化应用，促进数字政府、数字社会、数字经济创新发展。

　　3.3.培育数据要素市场，扩大转型价值

　　数据是数字时代的生产要素，也是城市发展的基础资源和创新引擎。城市数字化转型的关键在于产业经济的转型，必须发挥数据的驱动作用，形成土地、人才等传统要素与数据要素叠加的最优组合。首先要进一步加强城市公共数据治理，提高数据规模和质量，完善“数据+算力+算法”的新时期数字经济基础框架。在此基础上，积极探索数据型产业园区发展模式，以“数据专区”“数据沙箱”等模式，运用联邦计算、隐私计算等新技术手段，推进数据资源的深度开发，培育大数据和传统产业融合的新型产业体系。

　　3.4.完善政府企业合作机制，提高转型动力

　　推进城市整体数字化转型，需要充分调动企业、大学、科研院所等多元主体参与，形成共建共治共享的合力。推进政府与企业的深度合作，有利于城市管理和企业的创新能力结合，以市场化活力激发现代数字城市发展的先进性。通过“企业主建、政府主用、社会共享”，能够以更敏捷的服务，满足城市数字化转型的各类应用需求，更好应对当前复杂多面的城市治理形势。要建立城市主导的市场化运营平台，通过与网信产业骨干企业合作，注入资本、技术、人才等要素，逐步建立本地化生态，形成迭代发展的循环。