2020 年 11 月 10 日，上海合作组织（以下简称“上合组织”）发布《上海合作组织成员国元首理事会关于打击利用互联网等渠道传播恐怖主义、分裂主义和极端主义思想的声明》，表示加强打击利用互联网传播恐怖主义思想十分必要，应重视发挥各国及其主管机关的主导作用和公民团体的自愿参与，支持建设和平、负责、安全的网络环境。近年来，尤其是在“伊斯兰国”组织溃败后，恐怖组织逐渐采取“化整为零”的措施，使其成员潜伏至世界各地。上合组织地区成为重要的恐怖分子流向地。与此同时，“伊斯兰国”组织与“基地”组织也越来越重视利用互联网开展相关活动。对上合组织而言，网络恐怖主义逐渐成为其最重要的威胁之一。

　　一、上合组织的网络恐怖主义治理举措

　　打击“三股势力”一直是上合组织的重要合作内容。近年来，由于上合组织地区的恐怖主义与互联网结合，致使该地区网络恐怖主义盛行，对上合组织而言，网络恐怖主义的治理愈发成为其反恐的关键所在。对此，上合组织已经开展了一系列举措，应对网络恐怖主义的威胁。

　　（一）制定发布相关合作文件

　　2001 年的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》规定了上合组织打击“三股势力”的相关内容，其中包括对恐怖主义和相关活动的打击与合作。2006 年的《上海合作组织成员国元首关于国际信息安全的声明》和 2009 年的《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》，阐释了通信技术被恐怖分子利用的危害。2017 年的《上海合作组织成员国元首关于共同打击国际恐怖主义的声明》认为，应采取综合措施打击恐怖主义和极端主义思想传播，包括预防和阻止利用互联网等宣传、煽动恐怖主义和极端主义以及开展招募活动。2020 年的《上海合作组织成员国元首理事会关于保障国际信息安全领域合作的声明》和《上海合作组织成员国元首理事会关于打击利用互联网等渠道传播恐怖主义、分裂主义和极端主义思想的声明》，更加明确了打击网络恐怖主义的原则、措施和信心。除此之外，在历次元首宣言和其他相关公约中都有涉及打击网络恐怖主义的内容。这一系列文件构成了上合组织网络恐怖主义治理的基础和框架。

　　（二）成立地区反恐怖机构委员会

　　上合组织地区反恐怖机构是地区安全体系的有效组成部分，自 2004 年成立以来一直致力于推动成员国有关机构在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义方面的协调与合作。在应对网络恐怖主义威胁方面，地区反恐机构委员会通过协调各国行动，帮助各成员国关闭了许多涉恐网站，遏制恐怖组织通过互联网进行极端主义思想宣传。上合组织地区反恐怖机构与国际刑警组织、独联体反恐中心、亚信会议等国际和地区组织密切合作，稳步推进与联合国的合作。根据《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义 2013 年至 2015 年合作纲要》，上合组织地区反恐怖机构理事会于 2013 年9 月 20 日成立网络专家组，致力于加强上合组织成员国在打击“三股势力”网络活动领域的务实合作。

　　（三）展开一系列网络反恐演习

　　针对越来越明确的网络恐怖主义威胁，上合组织进行了一系列网络反恐演习，于 2015 年 10 月、2017 年 12 月以及 2019 年 12 月陆续在中国厦门举行了三届网络反恐演习。这些演习的目的是完善上合组织成员国主管机关查明和阻止利用互联网从事恐怖主义、分裂主义和极端主义活动领域的合作机制；交流各成员国主管机关在打击利用互联网从事恐怖主义、分裂主义和极端主义活动中的法律程序、组织和技术能力以及工作流程。演习体现了地区反恐怖机构执委会在协调各成员国采取联合行动中的重要作用，检验了上合组织框架下网络反恐协作机制的有效性，展示了各成员国主管机关在发现、处置和打击恐怖主义网络活动方面的法律规定、工作流程、技术手段和执法能力。同时，演习也进一步增进了各成员国之间的互信，并将进一步提升上合组织成员国主管机关在打击恐怖主义领域的合作水平，切实维护地区安全与稳定。

　　二、上合组织的网络恐怖主义治理挑战

　　经过二十年的发展，上合组织取得了巨大成就，成为地区安全、稳定和繁荣的中流砥柱。然而，上合组织在发展过程中也积累了很多问题，给进一步合作带来了障碍。对网络恐怖主义治理来说，上合组织及其成员国的合作也存在挑战。

　　（一）人才缺失，“成团”受阻

　　网络恐怖主义涉及专业的技术能力，对其治理亟需具有高水平专业知识的人才队伍。对上合组织而言，由于其自身成员国之间语言和技术水平的差异，导致针对网络恐怖主义的治理合作难度加大，难以“成团”。恐怖组织利用互联网进行相关活动，其时效性较强，且多数为跨境行动，对上合组织及其成员国而言，由于跨国执法团队人才的缺失，导致其团队协调性不足，不够高效，进而影响其针对网络恐怖主义的治理效果。

　　（二）情报共享和交流不足

　　虽然《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》规定了关于反恐情报共享和交换的内容，但是上合组织目前的情报共享和交流程度依然有限，这也导致网络恐怖主义的治理效果受限。第一，上合组织情报交流法律依据不足，在反恐情报合作方面的法律规范存在不严谨之处。第二，上合组织情报合作深度不足，情报合作大多限于双边合作，以及针对个案的合作，没有针对反恐情报合作的多边、长效机制。第三，上合组织交流范围有限，情报交流范围限于法律文件、刑事诉讼结果、涉恐人员户籍信息及犯罪记录，有关反恐侦查的相关人员社会关系、个人生活方面的情报并不在交流范围内，严重制约了反恐情报合作的范围与深度。

　　（三）网络主权存在争议，各国互信程度不高

　　上合组织各成员国的自主性较强，对网络主权的诉求较高，不允许其他国家“染指”自己的网络安全。上合组织各成员国网络技术的发展参差不齐，限于网络主权的障碍，各国合作的意愿也参差不齐。上合组织成员国构成由于扩员因素变得更加复杂，成员国间的矛盾也出现了新的变化，既包括传统安全也包括非传统安全，成员之间互信程度不高，因此，在网络恐怖主义治理方也难以深入合作。

　　（四）网络反恐合作更偏形式化

　　虽然上合组织在 2006 年就提出要维护信息安全，在每年的官方宣言中都提及网络恐怖主义的治理问题，但是经过多年发展，上合组织网络反恐依然流于表面，形式多过实质，并未形成真正意义上的网络反恐机制和队伍。不仅如此，上合组织的网络恐怖主义治理以多双边合作为主，多边合作难以成型，各国根据与对象国的关系判断合作的深度和广度，缺乏以组织协调为主的网络反恐系统制度。

　　三、上合组织的网络恐怖主义治理未来

　　根据联合国安理会反恐怖主义委员会 2020 年6 月发布的报告《新冠肺炎疫情对反恐及打击暴力极端主义的影响》（The Impact of the COVID-19Pandemic on Counter Terrorism and Countering ViolentExtremism），恐怖组织利用疫情发动“宣传战”，煽动族群仇恨，制造思想混乱，伺机发动恐怖袭击。

　　对上合组织地区而言，新冠肺炎疫情导致部分成员国经济停滞甚至倒退，而恐怖组织则利用互联网散布极端思想，煽动潜伏在各国的极端分子进行暴力活动。网络空间改变了国家的外部安全环境，同时也为国际安全形势增加了诸多不稳定因素。

　　根据 2020 年发布的《上海合作组织成员国元首理事会关于保障国际信息安全领域合作的声明》，上合组织成员国呼吁国际社会在信息领域紧密协作，共同构建网络空间命运共同体。未来，上合组织针对网络恐怖主义的治理任重道远，更加考验组织本身及成员国的智慧和能力。[ 本文系专项研究一般项目“全球‘独狼’恐怖袭击的激增及根源探究”（项目编号：GJKBZYWTYJZX-YB-2020008）的阶段成果并得到科研业务费（ 项 目 编 号：2019jbkyjd005、2020jbkyjc001、2020jbkyjd003）的资助 ]