1背景介绍

　　我国自2002年起，推动了以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为主要内容的新一轮电力体制改革，到现在10余年过去了，改革的效果如何，还存在着那些问题，针对这些问题，政府应该采取那些监管措施，我们的监管理念和方式应该做出那些改变，应该吸取西方发达国家的哪些经验?研究这些，对己经进入到深水区的中国电力改革，可以起到抛砖引玉的作用，对我们了解电力工业的规律和发展趋势，也有一定的效果。

　　（来源：ncepu电力市场  作者：第十一组 刘嘉伟 卢建斌 申皓 陈玉轩 吴启帆）

　　2电力监管必要性以及在电力产业中的应用

　　必要性

　　1. 有助于维护电力市场的有效竞争

　　2. 有助于对电力垄断势力进行抑制

　　3.有助于实现电力产业的社会性目标

　　应用

　　1.有效竞争理论和可竞争性理论在电力市场准入监管方面的应用

　　2.市场力理论和激励性监管理论在电力市场价格监管方面的应用

　　3.监管失效理论和博弈论在电力监管体制改革中的应用

　　4.外部性理论在电力环境监管中的应用

　　3国外电力监管体系

　　下面以美国跟英国为例进行介绍

　　3.1美国电力监管体系

　　所谓电力市场监管(regulating)是政府(可能是国家级的，也可能是地方级的)通过立法形式授予某些职能部门对电力市场参与主体及市场规则的设计与修订进行监督管理的权力。由于美国各区域的电力系统发展历程不尽相同，因此电力市场监管架构、监管方式也很不一样。本部分将对监管机构、区域组织、公用事业及其所有权结构和各电力市场进行分析。

　　在美国，批发市场及输电公司由联邦能源监管委员会(Federal Energy Regulatory Commission 或FERC)监管，而配电公司及零售市场则由各州公共事业委员会(Public Service Commission或PSC)监管。联邦政府只对跨国交易与联网有部分管辖权。监管体系结构框体如所示。

　　联邦能源管理委员会(FERC)是美国能源部的一个独立机构，负责管理美国境内州之间的电力传输(以及天然气和石油)，在电力行业，美国联邦能源管理委员会主要负责：

　　(1) 规范州之间交易中的电力传输和批发销售;

　　(2) 审查电力公司的某些并购和公司交易;

　　(3) 在有限的情况下，对电力输送项目的选址申请进行审查;

　　(4) 许可证和对私人、市政和国家水电项目进行检查;

　　(5) 通过强制性可靠性标准保护州际高压传输系统的可靠性;

　　(6) 监督和调查能源市场;

　　(7) 通过实施民事处罚和其他手段来执行FERC监管要求;

　　(8) 监督与水电项目有关的环境事宜;

　　(9) 管理会计和财务报告规定以及监管电力公司的市场行为。

　　2005年能源政策法案扩大了FERC有权执行关于能源可靠可用性的法规。FERC被委托通过适当的监管和市场手段，以合理的成本帮助消费者获得可靠、高效和可持续的能源服务：

　　(1) 确保税率、条款和条件公正合理，不得过分歧视或优惠;

　　(2) 促进为公共利益开展安全、可靠和高效的能源基础设施建设;

　　(3) 通过有效利用资源，充分配备FERC员工取得成功的、实施有力的、透明的流程，加强公众信任，从而实现组织卓越。

　　为了保持FERC的独立性，作为能够提供公正决定的监管机构，美国总统和国会都不会审查FERC的决定。FERC决定只能由联邦法院审查。

　　3.2英国电力监管体系

　　英国是最早进行电力市场化改革的国家之一。英国电力监管体制的完善是随着电力产业私有化及电力市场改革的进程加速发展的。从电力产业私有化开始，政府电力主管的角色由以前的管制过渡到主导电力产业改革、反垄断的部门，再过渡到电力市场独立的监管者。在长达十多年的发展中，英国电力监管已经具有了相当成熟的管理体系，其中有很多经验值得我们学习。英国电力监管包括以下环节：

　　英国电力批发市场环节的监管措施

　　英国电力零售市场环节的监管措施

　　对电网垄断的管制

　　确保能源供应安全

　　4中国电力监管体制改革阶段

　　改革

　　(一) 中国电力监管体制改革的探索时期(1992一1998)

　　按照政企分离的要求成立的国家电力公司和电力工业部的改革标志着中国电力监管体制由计划经济向市场经济迈出了重要一步，开始探索在完善社会主义市场经济的背景下推动我国的电力体制改革。

　　(二) 中国电力监管体制改革的深化时期(1998一2008)

　　监管委员会(以下简称电监会)。按照国务院批准的“三定”方案，监管委员会作为国务院直属事业单位，将按照国务院授权，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。以此为标志，中国电力产业被看作是最早探索政府行政部与监管机构职能分离(即“政监分离”)的代表性产业。

　　(三) 中国电力监管体制改革的调整时期(2008一至今)

　　根据国务院公布的“三定”方案，新成立的国家能源局下设电力司负责电力工业管理，主要工作内容为:“拟定火电、核电和电网有关发展规划、计划和政策并组织实施，承担电力体制改革有关工作，组织核电厂的核事故应急管理工作等。”至此，电力监管体制进入了国家能源委员会、国家能源局和电监会共同掌舵的“三驾马车”时代。

　　5各环节电力监管

　　5.1发电侧电力监管

　　定义与必要性

　　发电侧电力市场秩序监管与评价是指对发电侧电力市场进行评价与管理。

　　当前，构建与完善厂网之间(即发电侧)市场秩序监管体系的必要性：

　　1. 一是利益主体多元化使发电侧市场秩序监管成为必须。

　　2. 发电市场秩序监管能够促进竞争性区域电力市场的建立。

　　3. 三是建立完善的监管体系是提高监管能力关键。

　　如何构建科学的厂网市场秩序、营造和谐的厂网关系，既是政府与监管部门、电力企业同面对的现实问题，也是市场秩序监管相关领域学者的研究焦点问题之一。开展发电侧市场秩序监管的理论与实务的专题研究，具有重要的理论意义和实用价值。

　　监管体系组成

　　为保证监管行为有效，电力市场秩序监管体系应该围绕既定的监管目标，遵循合理的监管原则，建立完善的监管组织和监管法规体系，运用科学的监管手段来实施监管 。

　　监管目标

　　建立规范的电力市场秩序，促进电力工业健康、快速、和谐发展，更好地为社会经济发展服务。

　　监管原则

　　依法监管，监管机构必须依照有关法律法规来实施电力市场秩序监管，做到不越位、不缺位;

　　高效透明，提高监管工作效率，促进市场交易信息和监管信息的公开透明;

　　公平公正，各方在公平的基础上进行电能交易，交易结果执行公正。

　　监管组织体系

　　要落实电力市场秩序监管，必须建立与之相适应的监管组织体系。由于我们的监管客体主要是网省级电网企业、调度机构及有关发电企业，应该建立区域和省两级监管机构，区域监管机构负责省间电能交易的监管，省级监管机构负责省内电能交易的监管。

　　监管法规体系

　　要使监管工作有法可依，以《电力监管条例》为基础，建立一整套完善的电力市场监管法规体系。

　　5.2输配电电力监管

　　基本特点

　　从输配电技术和经济特点出发，合理的输配电运营与监管应具备如下特点：

　　(1)在电网的建设中引入市场机制，降低电网建设成本。

　　(2)输配电企业的成本和服务质量应受到严格管制，以保证其公平、公正、公开、合理。防止由于其自然垄断而影响成本控制和服务质量的提高，防止暗箱操作、损害公共利益。

　　(3)政策性亏损与经营性亏损得到严格区分。

　　(4)政策性亏损得到政府补贴或者调整价格得到补偿。

　　(5)政策性资金短缺得到政府的扶持。

　　(6)电力企业有足够的激励降低成本、履行普遍服务义务、提高电网安全。

　　基本内容

　　输配电监管主要包括成本与服务质量管制机制、电网公平开放、电力普遍服务、调度交易监管等方面。

　　输配电成本监管：

　　就目前来看，在我国，国家发改委和国家能源局以及国务院国有资产监督管理委员会是输配电成本监管的主体，它们的职责是：对输电成本进行政策与规则的制定，对其执行情况进行实施监督;对成本信息进行审查，其中将输电企业的成本形式框架及报告内容进行调配输送。在此期间，负责我国电力业务的国家电网公司等是输配电成本进行监管的对象，而它们的主要职责在于：负责电网的建设和运营;对供电安全做出有力保证;在对电网的发展进行完整规划的基础上，根据市场运行规则对电力进行调度管理。

　　电网公平开放：

　　(1)公正层次，含义是输配电企业和输电资源的用户之间的地位的对等。输配电企业不能利用其优势地位，使发电厂或电力用户在与电网公司签订的合同中，处于不平等的地位，即“霸王条款”问题。如，不得限定发电厂或者用户购买指定的产品。

　　(2)公平层次，是指发电厂和用户等输电用户相互之间的平等。即任何一个发电厂不能受到不同的对待。

　　电力调度交易监管：

　　调度和交易是电力运营的中枢。调度交易监管是保证电力工业公平、公正、公开的基础。我国调度机构和交易机构是统一设置的，而且调度、交易之间的关系十分密切，相互之间存在大量的信息交互与职能重叠。调度交易中心是输配电企业的组成部门，对调度交易中心的监管是对输配电企业监管的一部分。

　　调度交易监管的难点是信息不对称。电力系统必须坚持统一调度，以维持瞬时平衡，调度交易中心是维持电力系统中长期和短期、实时平衡的指挥机构。对电力系统的安全和经济性具有重大影响。电力系统的运行中，会产生大量的信息，如节点负荷信息、线路潮流信息和技术参数、机组运行信息和技术参数等等。严重信息不对称加大了调度交易监管的难度。

　　5.3售电侧电力监管

　　市场主体

　　1.电网企业

　　电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电;无歧视地向市场主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修、收费等各类供电服务;保障电网公平无歧视开放，向市场主体提供输配电服务，公开输配电网络的可用容量和实际使用容量等信息;在保证电网安全运行的前提下，按照有关规定收购分布式电源发电;受委托承担供电营业区内的有关电力统计工作。

　　电网企业按规定向交易主体收取输配电费用(含线损和交叉补贴)，代国家收取政府性基金;按照交易中心出具的结算依据，承担市场主体的电费结算责任，保障交易电费资金安全。鼓励以混合所有制方式发展配电业务。向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务。社会资本投资增量配电网绝对控股的，

　　即拥有配电网运营权，同时拥有供电营业区内与电网企业相同的权利，并切实履行相同的责任和义务。

　　2.售电公司

　　售电公司分三类，第一类是电网企业的售电公司。第二类是社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司。第三类是独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。

　　售电公司以服务用户为核心，以经济、优质、安全、环保为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。鼓励售电公司提供合同能源管理、综合节能和用电咨询等增值服务。同一供电营业区内可以有多个售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权，并提供保底供电服务。同一售电公司可在多个供电营业区内售电。

　　发电公司及其他社会资本均可投资成立售电公司。拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务。

　　3.用户

　　符合市场准入条件的电力用户，可以直接与发电公司交易，也可以自主选择与售电公司交易，或选择不参与市场交易。

　　试点监督检查

　　国家发展改革委、国家能源局会同有关部门及时掌握试点地区改革动态，加强指导、协调和督促检查，依据相关法律法规和监管要求对售电市场公平竞争、信息公开、合同履行、合同结算及信用情况实施监管。对改革不到位或政策执行有偏差的及时进行纠正，防止供应侧和需求侧能耗、排放双增高。

　　试点地区要及时检查指导各项试点探索工作。对在改革过程中出现的新情况、新问题，要积极研究探索解决的办法和途径，重大问题及时报告，确保改革的顺利进行。

　　建立电力交易督查机制，对各类准入交易企业的能耗、电耗、环保排污水平定期开展专项督查，及时查处违规交易行为，情节严重的要追究相关责任。

　　国家能源局派出机构和省级有关部门依据相关法律法规，对市场主体准入、电网公平开放、市场秩序、市场主体交易行为、电力普遍服务等实施监管，依法查处违法违规行为。

　　6我国电力市场监管建设存在的问题与展望

　　6.1国内电力监管建设存在的问题

　　1国家监管机构职能分散、界限不清

　　2法律法规不完善

　　3监管机构独立性不强

　　4监管约束机制缺失

　　5监管职能行使不均衡、不全面

　　6.2解决我国电力行业监管问题的措施

　　完善法规，保监管职能行使的规范性

　　整合职能，确保监管职能行使的统一性

　　政监分离，确保监管部门职权行使的独立性

　　建立约束机制确保其监管职能行使的公正性

　　统筹兼顾，确保监管职能行使的系统性

　　6.3当前阶段监管热点展望

　　市场力作用阻碍市场监管

　　输配电价审计机制

　　电力系统运营机构独立，包括交易中心和调度中心

　　完善市场主体信用体系建设